I SA/Lu 874/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-18	
Data wpływu	2016-10-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Grzegorz Wałejko /przewodniczący/
Małgorzata Fita /sprawozdawca/
Wiesława Achrymowicz	
Symbol z opisem	6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 885; art. 271 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3, art. 60 ust. 1, art. 86; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607; art. 8 ust. 3; Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Kamil Rutkowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] R. D. z dnia [...] w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy N. D. za 2015 r. - oddala skargę.	
Uzasadnienie
I SA/Lu 874/16

UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy N. D. z dnia [...] w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy za 2015 r. z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej u.s.g.). Podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia były przepisy art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561, dalej – u.r.i.o.).

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO podało, że po zbadaniu doręczonej mu w dniu [...] lipca 2016 r. uchwały Rady Gminy, o której mowa w sentencji, uznało, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa i dlatego uchwałą nr [...] z dnia [...] wszczęło postępowanie nadzorcze w celu stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały. W dniu [...] sierpnia 2016 r. odbyło się posiedzenie, na którym Kolegium RIO rozpatrzyło powyższą sprawę dotyczącą nieudzielenia absolutorium dla Wójta Gminy za 2015 r. W posiedzeniu tym uczestniczyli: Wójt Gminy, Przewodniczący Rady Gminy oraz radca prawny. Dokonując analizy uchwały Kolegium RIO wzięło pod uwagę: treść uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] o nieudzieleniu absolutorium dla Wójta Gminy za 2015 r.; wyciąg z niezatwierdzonego protokołu z XVIII sesji Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r., wniosek Komisji Rewizyjnej z dnia [...] czerwca 2016 r. o nieudzielenie Wójtowi absolutorium za 2015 r., uchwałę budżetową na 2015 r. wraz z uchwałami zmieniającymi budżet gminy, podejmowanymi przez Radę Gminy w trakcie 2015 r., sprawozdanie Wójta z wykonania budżetu gminy za 2015 r.; sprawozdania statystyczne z wykonania budżetu roku 2015 r.; uwagi przedstawione przez Wydział Informacji, Analiz i Szkoleń RIO w zakresie wykonania budżetu gminy N. D. za 2015 r., pozytywną opinię Składu Orzekającego RIO o sprawozdaniu z wykonania budżetu; pozytywną opinię Składu Orzekającego RIO o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium oraz wyjaśnienia składane przez Przewodniczącego Rady Gminy i Wójta Gminy na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Kolegium stwierdziło, że z powyższych dokumentów wynika, że nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy zostało poprzedzone wystąpieniem Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z wnioskiem do Rady Gminy o nieudzielenie Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2015 r. Wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający RIO w dniu 21 czerwca 2016 r. W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę, w której nie udzieliła Wójtowi absolutorium. Wcześniej zapoznała się z wymaganymi przez art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej – u.f.p.) dokumentami dotyczącymi gminy N. D., tj.: sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, sprawozdaniem finansowym; pozytywną opinią regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu budżetu, informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; wnioskiem komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium i pozytywną opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie wniosku komisji rewizyjnej.

Przed głosowaniem w sprawie absolutorium zatwierdzono sprawozdanie z wykonania budżetu za 2015 r. i sprawozdanie finansowe (uchwała Rady Gminy nr [...] z [...]) oraz przeprowadzono dyskusję dotyczącą wykonania budżetu. Uchwała została podjęta w sposób wymagany przez art. 28a ust. 2 u.s.g.., zgodnie z którym, uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W przedmiotowej sprawie za nieudzieleniem absolutorium głosowało 11 radnych, za udzieleniem absolutorium głosowało 2 radnych, a jeden radny wstrzymał się od głosu. Powyższe głosowanie, przy 15 osobowym ustawowym składzie rady, zostało więc przeprowadzone prawidłowo, a uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium uzyskała wymaganą prawem większość. Potwierdza to treść protokołu z sesji Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r., przesłanego do RIO przez Wójta Gminy po otrzymaniu go od Przewodniczącego Rady. Według informacji udzielonych przez Przewodniczącego Rady Gminy na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 2 sierpnia 2016 r., do tego dnia Rada Gminy nie zatwierdziła protokołu z sesji absolutoryjnej.

Jednakże, zdaniem Kolegium RIO, nadzorowana uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy została oparta na niewłaściwych przesłankach materialno-prawnych, tj. niezgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu.

Kolegium wyjaśniło, że z powyższego przepisu wynika, że absolutorium powinno być udzielane (albo nieudzielane) z tytułu wykonania budżetu. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada gminy powinna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach. Przy rozpatrywaniu sprawy absolutorium rada powinna ocenić prawidłowość wykonania dochodów i wydatków budżetu oraz przychodów i rozchodów w stosunku do uchwalonych przez nią wielkości planu finansowego gminy, w postaci uchwały budżetowej, a także wykonanie zadań zaplanowanych w budżecie. Wprawdzie Rada Gminy dokonała analizy i oceny tych zagadnień (oraz nie miała do nich zastrzeżeń, o czym świadczy pozytywna treść uchwały Rady nr [...] z [...].), jednakże nieudzielenie absolutorium oparła jedynie na kilku - w ocenie Rady - wadliwych działaniach wójta, ale i w tych przypadkach na sesji nie padały zarzuty odstępstwa od założeń budżetu. Zarzuty te dotyczyły:

1) zawarcia niekorzystnej dla gminy ugody z firmą realizującą zadania na rzecz gminy - bez wykorzystania możliwych ścieżek prawnych dochodzenia większej kwoty od tej firmy na drodze sądowej,

2) nienaliczenia kar umownych dla biura projektów,

3) nieuzasadnionych kosztów modernizacji mostu w miejscowości R.,

4) braku właściwego nadzoru właścicielskiego sprawowanego przez wójta nad spółką komunalną "N.", co w konsekwencji doprowadziło do przekazania spółce dotacji w kwocie 370.000 zł,

5) stworzenie przez wójta listy podmiotów rekomendowanych i zlecanie im usług opłacanych z budżetu gminy.

Formułując te zarzuty, Rada Gminy nie podała, jakie kwoty zostały z powyższych powodów wadliwie wykorzystane przez wójta (poza zarzutem, o którym mowa w punkcie 4) oraz jakie kwoty dochodów nie zostały pozyskane do budżetu i jaką miały one relację w stosunku do całości wykonanych wydatków gminy.

Jeśli chodzi o kwestionowane przez Radę Gminy działania Wójta, to w zakresie zawarcia niekorzystnej dla gminy ugody z firmą realizującą zadania na rzecz gminy - bez wykorzystania możliwych ścieżek prawnych dochodzenia większej kwoty od tej firmy na drodze sądowej oraz nienaliczenia kar umownych dla biura projektów, Przewodniczący Rady Gminy na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 2 sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że Rada nie mogła podać kwot nieuzyskanych dochodów gminy z tych tytułów, ponieważ nie dysponowała umowami i innymi dokumentami w tym zakresie. Zdaniem Kolegium, argumentacja Przewodniczącego Rady nie uwzględnia faktu, że w świetle przepisów u.s.g., to właśnie rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna wykonuje też inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli (art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g.). Uprawnienie rady rodzi, po stronie wójta gminy, obowiązek poddania się takiej kontroli i okazania wszelkich niezbędnych dokumentów, aby komisja rewizyjna mogła przedstawić radzie na sesji absolutoryjnej konkretne wielkości rozbieżności wykonanych dochodów i wydatków w stosunku do wielkości zaplanowanych. W tej sprawie Komisja Rewizyjna takich danych nie przedstawiła.

W zakresie zarzutu braku właściwego nadzoru właścicielskiego sprawowanego przez wójta nad spółką komunalną "N.", co w konsekwencji doprowadziło do przekazania spółce dotacji w kwocie 370.000 zł, Kolegium RIO przypomniało, że w świetle art. 9 pkt 14 u.f.p., komunalna spółka prawa handlowego nie jest zaliczana do sektora finansów publicznych. Dochody i wydatki spółki, a także kwoty zysków i strat spółki nie są elementami składowymi budżetu gminy i dlatego też sprawowania nad nią nadzoru nie można zaliczyć do zadań z zakresu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w kwestii dopłaty do spółki Kolegium zauważyło, że zaplanowanie większości środków finansowych w budżecie gminy, które posłużyły do dokapitalizowania tej spółki (zwiększenie wydatków budżetowych w dziale 900 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, rozdział 90095 Pozostała działalność o kwotę 300.000 zł) odbyło się na mocy uchwały Nr [...] z Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy na 2015 rok. Udzielenia przeważającej kwoty dotacji (dopłaty) dokonano za zgodą Rady Gminy. Dopłata do spółki "N." miała stanowić kwotę 243.870,74 zł.

W kwestii poniesienia nieuzasadnionych kosztów modernizacji mostu w miejscowości R., Kolegium RIO ustaliło, że w budżecie gminy N. D. na rok 2015 zaplanowany został wydatek w kwocie 24.000 zł z przeznaczeniem na udzielenie pomocy finansowej w postaci dotacji celowej dla powiatu l. na dofinansowanie zadania realizowanego przez powiat "Budowa przejścia dla pieszych przez rzekę na moście usytuowanym w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R.". Rada Gminy N. D. przyznała na ten cel pomoc finansową powiatowi uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi l. Według wyjaśnień wójta gminy, złożonych na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 2 sierpnia 2016 r., projekt tej inwestycji wykonano w latach 2008-2009, kiedy nie pełnił on jeszcze funkcji wójta. Z ustaleń wynika, że była to inwestycja powiatu l., a nie gminy N. D., na której realizację gmina jedynie udzieliła powiatowi wsparcia finansowego. Za wykonanie tej inwestycji nie można zatem przypisać odpowiedzialność wójtowi gminy, zwłaszcza że nie miał on wpływu na projekt wykonania i specyfikację materiałów używanych do jej realizacji.

Co do listy podmiotów rekomendowanych i zlecania im usług opłacanych z budżetu gminy, Kolegium wskazało, że należy zwrócić uwagę na to, że na sesji absolutoryjnej wójt gminy stwierdził, że skorzystanie z tej listy (dla zatrudnienia prawnika dla Rady Gminy) miało miejsce w roku 2016, a nie w roku 2015 - a rada gminy nie zakwestionowała tego wyjaśnienia. Udzielane absolutorium dotyczyło wykonania budżetu roku 2015, dlatego też działania organu wykonawczego wykonane w roku 2016 nie powinny mieć znaczenia przy udzielaniu absolutorium za 2015 rok.

Dalej Kolegium RIO podkreśliło, że przed podjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi absolutorium, Rada Gminy N. D. rozpatrzyła i zatwierdziła sprawozdanie z wykonania budżetu jako całości (uchwała Nr [...]). Rada w trakcie sesji absolutoryjnej nie uzasadniła przyczyn zatwierdzenia sprawozdania z jednoczesnym nieudzieleniem absolutorium, choć obie uchwały opierają się na tych samych przesłankach: prawidłowości, gospodarności i celowości wykonania budżetu. Wzięła natomiast pod uwagę argumenty Komisji Rewizyjnej, zawarte we wniosku o nieudzielenie absolutorium, pomimo że nie są one związane z finansowym wykonywaniem budżetu gminy. W ramach rozpatrywania wykonywania budżetu i dyskusji radni podnosili też kwestie reformy oświaty w gminie oraz brak współpracy wójta z Radą Gminy, pomimo że nie mają one natury finansowej. Ocena Rady nie dotyczyła odstępstw w wykonaniu budżetu od założeń uchwały budżetowej przez nią uchwalonej. Odnosząc się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy, przedstawionych na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 2 sierpnia 2016 r., w których podał, że na sesji absolutoryjnej zagadnienia te były dyskutowane, ponieważ nie można całkowicie zapanować nad wypowiedziami poszczególnych radnych, Kolegium stwierdziło, że jego obowiązkiem było czuwać nad właściwym przebiegiem obrad sesji rady gminy i udzielając głosu radnym interweniować, gdy wypowiadają się w sprawach niezwiązanych z tematem obrad (np. absolutorium). Przewodniczący Rady Gminy N. D. potwierdził też, że Rada Gminy nie udzielając wójtowi absolutorium oparła się na finansowych przesłankach wyartykułowanych we wniosku Komisji Rewizyjnej z dnia 9 czerwca 2016 r. ustosunkowując się do tego wyjaśnienia, Kolegium wskazało, że Rada nie była związana wnioskiem Komisji Rewizyjnej, ponieważ wnioski komisji rewizyjnych w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi) mają walor niewiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji. Wszelkie próby związania rady gminy wnioskiem komisji rewizyjnej są nie do pogodzenia z ustawowymi uprawnieniami rady gminy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g.

Wypowiadając się co do pozytywnej opinii Składu Orzekającego RIO z dnia 21 czerwca 2015 r. w sprawie wniosku komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium, Kolegium podało, że opinia ta nie ma dla rady charakteru wiążącego dla rady, ponieważ jest ona suwerennym organem i to ona decyduje o treści podejmowanych przez nią uchwał. Poza tym Skład Orzekający w opinii o wniosku komisji rewizyjnej nie opowiada się za udzieleniem albo za nieudzieleniem wójtowi absolutorium - stwierdza jedynie poprawność formalną (zgodność z prawem) opiniowanego wniosku.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy N. D. zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej – u.s.g.), poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz jego błędną ocenę;

b) art. 8 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u i art. 13 pkt 8 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561, dalej – u.r.i.o.), poprzez przyjęcie odmiennych kryteriów i zasad oceny przesłanek nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy N. D. w stosunku do przyjętych w uchwale Składu Orzekającego RIO z dnia [...] czerwca 2016 r. pozytywnie opiniującą wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy; 

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

a) art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej – u.f.p.) w związku z art. 13 pkt 8 u.r.i.o., polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Nr [...] Rady Gminy N. D. z dnia [...] w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy za 2015 rok została oparta na wadliwych przesłankach materialno-prawnych;

b) art. 85 u.s.g. poprzez niedochowanie zasady, iż nadzór nad działalnością gminny sprawowany jest wyłączenie na podstawie kryterium zgodności z prawem;

c) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy, w myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że stwierdzenie zawarte w sentencji zaskarżonej uchwały Kolegium RIO oraz stwierdzenie zawarte w jej uzasadnieniu, że nadzorowana uchwała została oparta na wadliwych przesłankach materialo-prawnych jest wynikiem niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wybiórczej oceny wskazanych dowodów oraz naruszenia zasad postępowania nadzorczego.

Skarżąca stwierdziła, że z żadnego przepisu nie wynika, że integralną częścią uchwały w sprawie absolutorium powinno być uzasadnienie jej podjęcia. Ponadto w przypadku, gdy RIO pozytywnie zaopiniowała wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy, to analiza debaty absolutoryjnej nie może pomijać tego faktu. Powołując się na przepisy § 89 ust. 6, § 89 ust. 1 pkt 5 i § 76 ust. 10 Statutu Gminy N. D. (Dz.Urz. Woj. L. z 2007 r. Nr 130, poz. 2506) stwierdziła też, że powołanie się przez RIO wyłącznie na niezatwierdzony protokół sesji absolutoryjnej narusza zasady postępowania dowodowego. Zdaniem Gminy, wszystkie inne dokumenty dotyczące kwestii udzielenia absolutorium nie mają prawnego znaczenia i dlatego Kolegium RIO powinno przeprowadzić dowód z przesłuchania wszystkich radnych obecnych na debacie absolutoryjnej i głosujących w sprawie absolutorium na okoliczność powodów jakie nimi kierowały podczas głosowania i wziąć pod uwagę dowód z zapisu fonicznego XVIII sesji Rady Gminy N. D. z dnia [...] czerwca 2016 r.

Rada Gminy stwierdziła, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, radni w debacie absolutoryjnej zastosowali się do opinii i zaleceń wynikających z uchwały RIO pozytywnie opiniującej wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy, ponieważ w debacie zaakcentowali, że argumenty niezwiązane z oceną budżetu jako całości nie mogą stanowić powodów do głosowania za nieudzieleniem Wójtowi Gminy absolutorium za 2015 r. (vide: niezatwierdzony protokół XVIII sesji Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r.).

Dalej skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała RIO i uchwała pozytywnie opiniująca wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy są zdecydowanie odmienne. Najpierw RIO jako fachowy i opiniodawczy organ aprobuje pod względem formalnym i materialno-prawnym wniosek o nieudzielenie absolutorium, potem - jako organ nadzoru, stwierdza istotne naruszenie prawa i unieważnia uchwałę Rady Gminy w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy. Rada zgodziła się z tym, że opinia RIO w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej nie jest wiążąca dla Rady Gminy i wniosek Komisji Rewizyjnej nie jest przedmiotem głosowania, ale nie oznacza to oba te dokumenty nie mogą stanowić podstawy debaty absolutoryjnej i głosowania w sprawie absolutorium dla Wójta. Takie działanie sprzeniewierza się podstawowej zasadzie wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Rada Gminy stwierdziła również, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wielokrotnie wewnętrznie sprzeczne oraz bezzasadne. RIO wskazując na wymóg dokonania kompleksowej oceny wykonania budżetu i niekoncentrowania się jedynie na wybranych jego elementach stwierdziło jednocześnie, że Rada Gminy dokonała analizy i oceny kompleksowej, ale nieudzielenie absolutorium oparła jedynie na kilku wadliwych działaniach wójta. Powołując się na art. 270 i art. 271 u.f.p. skarżąca podniosła, że debata absolutoryjna objęła dwa zagadnienia (dwie uchwały) tj. rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem Wójta Gminy z wykonania budżetu za 2015 r. oraz sprawę absolutorium dla Wójta Gminy za 2015 r. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut braku połączenia oceny kompleksowej wykonania budżetu z argumentami stanowiącymi podstawę nieudzielenia absolutorium.

W ocenie Rady, możliwe jest w jednej uchwale zatwierdzenie sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, a w następnej nieudzielenie Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania tego budżetu. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 17 lutego 1997 r., sygn. FPS 8/96 oraz art. 270 i 271 u.f.p., Rada stwierdziła, że w sytuacji gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie - nie ma zgodności budżetu wykonanego z uchwalonym, to nie była pozbawiona prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium pomimo zatwierdzenia sprawozdania z tytułu wykonania budżetu.

Skarżąca podniosła, że nieuzasadnione są zastrzeżenia Kolegium RIO do poszczególnych argumentów stanowiących podstawę nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium. W kwestii zawarcia niekorzystnej dla gminy ugody z firmą realizującą zadania na rzecz gminy należy podnieść, że Komisja Rewizyjna Rady Gminy formułując ten zarzut posiadała dokumentację dotyczącą tej sprawy. Dokumentacja ta znana był również radnym Z treści sprzeciwu od nakazu zapłaty wynika, że na dzień 1 grudnia 2015 r. naliczono kary umowne łącznie na kwotę 248.911,52 zł. Była więc to konkretna należność powstała w 2015 r. Jednym z zarzutów Komisji Rewizyjnej i Rady Gminy był wzrost kwoty należności wymagalnych, w stosunku do stanu z końca roku 2014 r., które nie były sukcesywnie ściągane, co zostało również zgłoszone jako zastrzeżenie w opinii RIO o sprawozdaniu z wykonania budżetu. W kwestii dotacji (dopłaty) do spółki komunalnej "N.", Kolegium RIO potwierdziło, że niecała kwota dotacji w wysokości 370.000 zł. miała formalną akceptację Rady Gminy w uchwale w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy na 2015 r. Ponadto, pomimo że komunalna spółka prawa handlowego nie jest zaliczana do sektora finansów publicznych, to konieczność dokonania dotacji (dopłaty) ma konsekwencję budżetowe, które mogą mieć źródło w braku właściwego nadzoru właścicielskiego. Co do modernizacji mostu w miejscowości R., Kolegium RIO stwierdziło, że za wykonanie tej inwestycji nie można przypisać odpowiedzialności wójtowi gminy, pomimo, że z § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy N. D. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi L., wynika, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie pomiędzy Powiatem L., a Gminą N. D., do podpisania której upoważnia się Wójta Gminy N. D. Oznacza to, że twierdzenie Kolegium RIO jest sprzeczne z treścią uchwały Rady Gminy Nr [...], na którą się powołuje. W zakresie listy podmiotów rekomendowanych i zlecania im usług opłacanych z budżetu gminy należy zwrócić uwagę, że wyjaśnienia Wójta Gminy były niezgodne z informacjami znanymi radnym i Komisji Rewizyjnej, bowiem z informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r., wynika że co najmniej trzy umowy zawarto z firmami z listy podmiotów rekomendowanych w 2015 r. odbierając ich wykonanie również w 2015 r. na kwoty ponad 10.000 zł netto. W dniu 1 lipca 2016 r. skarżąca poinformowała przy tym, że Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy N. D. z dnia [...] wprowadzającego przedmiotową listę podmiotów rekomendowanych.

W uchwale z dnia [...] czerwca 2016 r. RIO pozytywnie zaopiniowała wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy. W uzasadnieniu swojej uchwały wyraźnie stwierdziło, że zobligowane było po rozpatrzeniu wniosku Komisji Rady Gminy w sprawie nieudzielania Wójtowi Gminy absolutorium za 2015 r. zaopiniować go pozytywnie i że negatywna ocena wykonania budżetu gminy wynikająca z wniosku Komisji Rewizyjnej oparta jest na argumentach finansowych. Zwróciło jedynie uwagę, że cztery argumenty są wadliwe i nie powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta. W rezultacie wskazało, że ocena celowości, gospodarności i rzetelności wykonania budżetu gminy za 2015 r. należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy.

Z kolei w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, kwestionując argumenty finansowe, na których oparto negatywną ocenę budżetu, zgłoszone przez Komisję Rewizyjną i przejęte przez Radę Gminy w debacie absolutoryjnej, Kolegium RIO zakwestionowało zastosowane przez Radę Gminy kryteria tej oceny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa ani procesowego, ani materialnego.

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. O zakresie rzeczowym nadzoru regionalnych izb obrachunkowych stanowi art. 11 ust. 1 u.r.i.o., z którego wynika, że Izba nadzoruje uchwały w sprawach absolutorium.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 271 ust. 1 i 2 u.f.p., nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może żądać przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. Ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, do uzyskania których organ wykonawczy powinien dążyć i które to wielkości może przekroczyć bez zgody rady gminy. Dążyć nie oznacza jednak, że ma bezwzględny obowiązek osiągnięcia wskazanej w uchwale wysokości dochodów, bo może się zdarzyć, że niewykonanie w tym zakresie zadań budżetowych, spowodowane będzie czynnikami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy gminy nie ma większego wpływu. Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są wiążące dla wójta (burmistrza) jako wykonawcy budżetu, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian. Nie oznacza to, że przewidziane kwoty wydatków na poszczególne zadania mają charakter bezwzględny. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, iż prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, iż wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Należy też mieć na uwadze, że na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwymi do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań.

Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt ponosi odpowiedzialność. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Żadne inne aspekty działalności wójta, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1690/14).

Powyższe zgodne jest z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1997 r., sygn. FPS 8/96, na którą Rada Gminy powołała się w skardze, w której Naczelny Sąd Administracyjne stwierdził, że "badaniu nadzorczemu w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ w związku z art. 86 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, podlega tryb w jakim uchwała w sprawie absolutorium została podjęta, a także zasady /przesłanki materialne/ jej uchwalenia. W szczególności wymaga wyjaśnienia, czy uchwała ta została podjęta w sprawie wykonania budżetu, a więc na podstawie oceny wykonania strony dochodowej i wydatkowej budżetu, i wszystkich przyczyn powodujących różnice pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym według stanu wynikającego ze sprawozdania. Jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu /tzn. jego strony dochodowej i wydatkowej/ wynika, iż jego wykonanie odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to brak jest podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium /art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym/. (...) Sprawozdanie uznane za rzetelne, ujawniające pełną zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym w rozumieniu art. 51 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 7, 8 i 37 prawa budżetowego, wyłącza możliwość nieudzielenia absolutorium."

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że Kolegium RIO dokonało prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowało wskazane wyżej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3, art. 28a ust. 1 i ust. 2 i art. 60 ust. 1 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 i 2 u.f.p., a w konsekwencji zasadnie uznało, iż kontrola absolutoryjna została przeprowadzona przez Radę Gminy nieprawidłowo.

Sformułowane w skardze zarzuty tym samym nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wcześniej była mowa, Kolegium RIO zasadnie uznało za nieważną uchwałę Rady Gminy N. D. o nieudzieleniu Wójtowi absolutorium. Kolegium nie naruszyło też art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, co zarzucił pełnomocnik Rady Gminy na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 listopada 2016 r. Zgodnie z tym przepisem, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. W komentarzach do Konstytucji wyjaśnia się, że cytowana norma wskazuje na to, że nadzór nad samorządem terytorialnym nie ma charakteru podmiotowego, lecz przedmiotowy w tym sensie, że nie podlegają mu ani jednostki samorządu, ani jego organy. Przedmiotem nadzoru jest wyłącznie "działalność samorządu terytorialnego". Jeśli chodzi o nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, to jest on ściśle ukierunkowany i obejmuje wyłącznie sprawy finansowe. W orzecznictwie i piśmiennictwie konstytucyjnym pojęcie "sprawy finansowe" - określające zakres nadzoru regionalnej izby obrachunkowej - zostało uznane zasadniczo za tożsame z określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zakresem przedmiotowym uchwał i zarządzeń organów samorządu w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium i 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian (por. Komentarz do art. 171 Konstytucji RP M. Masternak-Kubiak, Wyd. LexisNexis 2014).

W rozpoznanej sprawie Kolegium RIO nie oceniało Rady Gminy, tylko wydaną przez nią uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi absolutorium. Ocena ta dokonana była pod kątem zgodności z prawem. Kolegium nie badało ani kompetencji Wójta jako organu zarządzającego, ani wpływu uchwały dotyczącej udzielenia absolutoriom na gospodarkę Gminy, czy pod jakimkolwiek innym względem.

Dlatego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 85 u.s.g., zgodnie z którym, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Kolegium nie naruszyło również art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.). Zarzut ten, podobnie jak zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji, padł w czasie rozprawy przed sądem. Zgodnie z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Z przepisu tego wynika, że zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. Jak była już o tym mowa, Kolegium RIO zbadało jedynie kwestię zgodności z prawem uchwały o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi. W żaden sposób nie narzuciło Radzie Gminy sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nie można uznać, że sposób postępowania narzuciła skarżącej opinia Składu Orzekającego RIO wyrażona w zakresie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. o nieudzielenie Wójtowi Gminy absolutorium, co zdaje się sugerować skarżąca, przerzucając w pewien sposób odpowiedzialność za wydanie unieważnionej uchwały na ten Skład.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 13 pkt 8 u.r.i.o., zgodnie z którym do zadań Izby należy wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. Z przepisu tego wynika kompetencja RIO do wydawania opinii, które jak wyżej wskazano, nie mogą Rady Gminy, jako samorządowego organu stanowiącego, do niczego obligować.

Kolegium nie naruszyło też przepisów prawa procesowego, tj.: art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. art. 13 pkt 8 u.r.i.o.

Kolegium RIO w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło materiał dowodowy, będący podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. To, że oparło się na niezatwierdzonym protokole z sesji absolutoryjnej, przekazanym mu przez Wójta Gminy wynika z faktu, że do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, czyli do dnia [...] sierpnia 2016 r., Rada Gminy tego protokołu nie zatwierdziła, natomiast Kolegium RIO, w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., było zobligowane do dokonania czynności nadzorczych w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, czyli do dnia 4 sierpnia 2016 r. Zauważyć przy tym należy, że formułując zarzut oparcia się przez Kolegium na niezatwierdzonym protokole, skarżąca nie wykazała jego niezgodności z protokołem zatwierdzonym. Podobnie, jak zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z zapisu fonicznego przebiegu sesji absolutoryjnej, nie wykazała, w jaki sposób protokół w swej treści odbiegał od jej nagrania. Na rozprawie przeprowadzonej w niniejszej sprawie w dniu 9 listopada 2016 r. przed tutejszym Sądem, pełnomocnik RIO odnosząc się do powyższego zarzutu wyjaśnił, że Kolegium nie mogło wykorzystać przekazanego mu nośnika danych zapisu fonicznego, ponieważ zapisane na nim nagranie było bardzo słabej jakości. Ustosunkowując się do tego wyjaśnienia, Przewodniczący Rady Gminy stwierdził z kolei, że nagranie to było dobrej jakości, ponieważ na jego podstawie bez żadnych problemów sporządzono stenopis, który został załączony do zatwierdzonego protokołu z sesji absolutoryjnej. Odnosząc się do tego wyjaśnienia, przypomnieć należy, że do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Rada Gminy nie przekazała Kolegium RIO tego protokołu ani załączonego do niego stenopisu, (ponieważ do tego dnia go nie zatwierdziła). Zasadniczym jednak powodem uznania analizowanego zarzutu za niezasadny, jest fakt niewykazania istotnych dla sprawy różnic pomiędzy niezatwierdzonym protokołem z sesji, a jej nagraniem.

Wracając do kwestii bazowania przez Kolegium na niezatwierdzonym protokole z sesji absolutoryjnej, zauważyć należy, że gdyby zasadą było, iż organ nadzoru może brać pod uwagę jedynie dokument zatwierdzony, stworzyłoby to w praktyce okazję do zablokowania kontroli RIO nad uchwałami dotyczącymi absolutorium, które przecież mają daleko idące skutki. Nieudzielenie bowiem Wójtowi absolutorium skutkuje jednoczesnym jego odwołaniem. W ten sposób rady gmin mogłyby doprowadzać do zmiany osób, będących organami wykonawczymi gminy, nie ze względów merytorycznych związanych z oceną wykonania budżetu, tylko z zupełnie innych względów.

Jeśli chodzi o zarzut nieprzesłuchania radnych co do powodów, dla których głosowali w określony sposób, zauważyć należy, że z zebranych przez Kolegium dokumentów wynika, co radni brali pod uwagę podczas oceny wykonania budżetu przez Wójta i jaki był wynik ich głosowania.

Nieprawidłowe jest też - zawarte w skardze stwierdzenie, że dyskusja nad uchwałą na sesji absolutoryjnej ma charakter uzupełniający, skoro właśnie na tej sesji rada gminy podczas dyskusji radnych ocenia finansowe wykonanie budżetu, a następnie głosuje w sprawie absolutorium. Poza wnioskiem komisji rewizyjnej, który ma znaczenie pomocnicze, przepisy prawa nie przewidują innego sposobu oceny wykonania budżetu. Zresztą skarżąca, próbując zdyskwalifikować dowód z protokołu z obrad radnych, sama powołuje się na jego treść, odwzorowującą przeprowadzane w tym czasie rozmowy.

Nie ma też oparcia w zebranym materiale dowodowym twierdzenie Rady Gminy, jakoby radni na sesji absolutoryjnej nie brali pod uwagę innych niż finansowe kryteriów oceny wykonania budżetu. Jak wynika z protokołu z tej sesji, pomimo pouczenia Przewodniczącego Rady w tym zakresie, zasady tej nie przestrzegano. Nie ma to jednak zasadniczego znaczenia, skoro w trakcie tych obrad nie padły żadne zarzuty, z których wynikałoby, że Wójt nie wykonał budżetu zgodnie z założeniami ustalonymi w uchwale budżetowej.

Odnosząc się do zarzutu niespójności pomiędzy uchwałą Składu Orzekającego RIO o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium, a rozstrzygnięciem nadzorczym, w którym Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w tym przedmiocie, przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 18 u.r.i.o., uchwały składów orzekających RIO mają charakter opinii, które rady gmin podczas wydawania uchwał mogą wziąć pod uwagę lub nie. Rady gmin, jako organy stanowiące, w żaden sposób nie są związane opiniami ani składów orzekających RIO, ani innych podmiotów. Podobnie jak nie wiążą ich wnioski komisji rewizyjnych, ani innych komisji. To, że określony Skład Orzekający RIO przedstawił swój pogląd co do wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Wójtowi, nie ma (i nie miało) "wiążącego" znaczenia nie tylko dla Rady Gminy podejmującej uchwałę w tym przedmiocie, ale i dla Kolegium RIO wydającego rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie można też nie zauważyć, że Skład Orzekający i Kolegium RIO oceniali różne kwestie. Ten pierwszy wypowiadał się w stosunku do wniosku Komisji Rewizyjnej, drugi - w stosunku do uchwały Rady Gminy. Przekonanie o tym, że wszyscy pracownicy RIO powinni wyrażać jednolity pogląd na poszczególne sprawy, niezależnie od tego, czy zasiadają w Składach Orzekających, czy w Kolegium i niezależnie od zakresu w jakim mają badać te sprawy, nie ma żadnego znaczenia podczas kontroli działalności orzeczniczej Kolegium RIO.

Odnosząc się do powodów nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy, podkreślenia wymaga, że Rada Gminy uznając, że pomimo zrealizowania założeń budżetu Wójt niewłaściwie zarządzał mieniem gminy, nie przygotowała żadnych szacunkowych wyliczeń dotyczących wysokości wydatków, których Gmina przy prawidłowym zarządzaniu nie musiałaby ponieść, ani wysokości dochodów, które mogłaby uzyskać. Wyjaśniając, dlaczego Rada Gminy nie przygotowała takiego szacunku, pełnomocnik Gminy - na rozprawie przed tutejszym sądem wyjaśnił, że nie było takiej potrzeby, ponieważ dokumenty, na podstawie których można by dokonać takiego szacunku, są w posiadaniu Gminy. Z taką argumentacją nie można się zgodzić, bowiem ocena realizacji założeń budżetu gminy wiąże się właśnie z konkretnymi kwotami, które można odnieść do wydatków i dochodów gminy.

W tym miejscu zasadne będzie przytoczenie takich konkretnych danych.

Z załącznika do uchwały Nr [...] Komisji Rewizyjnej Rady Gminy N. D. z dnia [...] czerwca 2016 r., wynika że:

1) uchwalony przez Radę Gminy budżet przewidywał realizację dochodów w wysokości 29.593.239,00 zł, a po uwzględnieniu zmian w ciągu roku został ustalony na kwotę 31.895.734,87 zł. Dochody wykonano w kwocie 31.903.685,24 zł, a dokonane zmiany budżetu pozwoliły osiągnąć wykonanie na poziomie 100,02 % planu, w tym dochody na zadania własne zrealizowano na kwotę 26.306.639,53 zł, co stanowi 100,09 % planu,

2) uchwalony przez Radę Gminy plan wydatków budżetowych przewidywał kwotę 30.096.800,89 zł, a po zmianach dokonanych w ciągu roku został ustalony na kwotę 29.966.271,96 zł. Wydatki zrealizowano w kwocie 29.656.400,70 zł, co stanowi 98,97% ogółu planu.

3) budżet Gminy zamknął się wynikiem dodatnim w wysokości 2.247.284,54 zł.

Pomimo zrealizowania założeń uchwały budżetowej, w ocenie Komisji Rewizyjnej, Wójtowi nie powinno się udzielić absolutorium ze względu na: brak informacji o wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej, w czasie której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami publicznymi, w tym realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, na skutek czego doszło do zwrotu subwencji oświatowej w kwocie 99.242,19 zł; zawarcie niekorzystnej dla Gminy - według Komisji Rewizyjnej - ugody z firmą G., brak nadzoru i niewłaściwą współpracę oraz nienaliczenie kar umownych dla A. sp. z o. o. za niewykonanie usług w terminach zawartych w umowie; brak nadzoru właścicielskiego na spółką komunalną "N.", skutkującego jej złym wynikiem finansowym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W celu poprawy wyniku finansowego spółki przekazano na jej rzecz dotację z budżetu gminy w kwocie na poziomie 370.000 zł; stworzenie przez Wójta listy firm rekomendowanych i zlecanie im usług na kwoty przekraczające 10.000 zł netto pomijając zasadę konkurencyjności; poniesienie nieuzasadnionych kosztów modernizacji mostu w miejscowości R. przy drodze powiatowej B.-S. z tytułu braku odpowiedniego nadzoru nad projektem i wykonaniem inwestycji z udziałem środków UE, realizowanych wspólnie z Powiatem L.; niezapraszanie radnych i sołtysów na spotkania z mieszkańcami i wykonawcami inwestycji (mimo wielokrotnych wniosków radnych i sołtysów), generujące szereg problemów i dodatkowych kosztów na etapie realizacji planowanych zadań; brak współpracy z Radą Gminy przy negocjacjach ze Starostą w sprawie Zespołu Szkół w N. D. przy ul. B., skutkujące gorszymi warunkami przejęcia majątku; brak realizacji wniosku o przedstawienie wizji rozwoju oświaty w gminie, pomimo, że koszty oświatowe to wydatki budżetu gminy w wysokości 14.761.384,86 zł, a subwencja wynosi 10.828.295,00 zł. Różnica to kwota 3.933.089,86 zł.

Po uzyskaniu opinii Składu Orzekającego RIO co do wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie Wójtowi absolutorium, Rada Gminy podczas dokonywania oceny wykonania uchwały budżetowej ograniczyła zawarte w tym wniosku zarzuty do zarzutów dotyczących: zawarcia niekorzystnej dla gminy ugody z firmą realizującą zadania na rzecz gminy (bez wykorzystania możliwych ścieżek prawnych dochodzenia większej kwoty na drodze sądowej); nienaliczenia kar umownych dla biura projektów; nieuzasadnionych kosztów modernizacji mostu w miejscowości R.; braku właściwego nadzoru właścicielskiego sprawowanego przez Wójta nad spółką komunalną "N.", co w konsekwencji doprowadziło do przekazania spółce dotacji w kwocie 370.000 zł i stworzenia przez Wójta listy podmiotów rekomendowanych i zlecanie im usług opłacanych z budżetu gminy.

Jak zasadnie stwierdziło Kolegium RIO, taka krytyka (bez podania konkretnych kwot) nie może uzasadniać nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium.

Ustosunkowując się do zawartej w skardze argumentacji, jakoby radni znali dokumentację związaną z zawarciem niekorzystnej ugody z wykonawcą jednego z zadań, zgodzić się należy z Kolegium, że jest ona niezgodna z wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady Gminy złożonymi na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 2 sierpnia 2016 r., z których wynika, że Rada dokumentami tymi nie dysponowała. Z zebranego materiału dowodowego i wyjaśnień pełnomocnika skarżącej wynika, że nie dysponowała także szacunkowymi wyliczeniami, które miałyby obrazować wysokość straty jaką Gmina miałaby ponieść przez takie działanie. Zresztą szacunkowe jej wyliczenie byłoby trudne, zważywszy na to, że absolutorium dotyczy 2015 r., natomiast ugoda została zawarta w 2016 r., czyli jej finansowy wymiar poznany zostanie dopiero w 2016 r. Trudno też wymagać od radnych, by na podstawie różnego rodzaju dokumentów, sami przeprowadzili szacunek dotyczący ewentualnie mogących wystąpić korzyści w sytuacji, gdyby nie doszło do ugody tylko wydania wyroku, przy uwzględnieniu, że niekoniecznie zostałby on dobrowolnie wykonany.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące bezprawnego dokonania przez Wójta dopłaty w wysokości 370.000 zł do spółki komunalnej "N.". Zdaniem skarżącej, niecała kwota z dopłaconych 370.000 zł miała formalną akceptację Rady Gminy. Wbrew temu co twierdzi skarga, akceptacji Rady nie miała jedynie kwota stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą 370.000, a kwotą 243.870,74 zł, która na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy N. D. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy na 2015 r. została przyznana spółce w formie dotacji. Pozostała kwota na pewno nie zwiększyła ponad normę wydatków gminy, bo te, jak wcześniej była mowa, nie przekroczyły górnego pułapu, przewidzianego w budżecie Gminy.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego nieuzasadnionych kosztów modernizacji mostu w miejscowości R., z dokumentacji przedłożonej Kolegium RIO wynika, że są one związane są z udzieleniem pomocy finansowej w postaci dotacji celowej dla powiatu l. na dofinansowanie zadania realizowanego przez powiat "Budowa przejścia dla pieszych przez rzekę na moście usytuowanym w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R.". Rada Gminy przyznała powiatowi na ten cel pomoc finansową, co znajduje odzwierciedlenie w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi l. Skoro zatem inwestycja ta jest inwestycją powiatu l., a nie Gminy N. D., to Wójt Gminy nie miał i nie ma wpływu na jej projekt ani specyfikację materiałów używanych do jej realizacji.

Z ogólnie dostępnych informacji wynika natomiast, że warunki te zostały określone w dokumencie "Specyfikacja istotnych warunków zamówienia "Budowa kładki dla pieszych wraz z dojściem dla pieszych wzdłuż istniejącego obiektu mostowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] B. w Miejscowości R." z dnia [...] października 2016 r., znak sprawy [...], opublikowanego na stronie internetowej:https://zdpbelzyce.bip.lubelskie.pl/upload/pliki//Kpl.SIWnaBudodlapieszychdr.2259LBelzyce-Strzeszkowicewm.Radawczyk.pdf. Ogłoszenie o zamówieniu budowy kładki dla pieszych wraz z dojściem dla pieszych wzdłuż istniejącego obiektu mostowego w ciągu drogi powiatowej Nr [...] B. S., o wartości 251 – 500.000 zł, zamieszczono w dniu [...] listopada 2016 r. na stronie internetowej: https://zdp..bip.l..pl/upload/pliki//Kpl._SIWZ_na_budowe_kladki_dla_pieszych_dr._22L_B._-_S._w_m._R..pdf. W uchwale nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] w sprawie budżetu powiatu na rok 2016, na wyżej wymienioną inwestycję przeznaczono 100.000 zł (Dz.U.W.L. z dnia 19 stycznia 2016 r., poz. 334). W wydatkach inwestycyjnych na 31 grudnia 2015 r. jako koszt "Opracowania dokumentacji technicznej na budowę kładki dla pieszych wraz z dojściem dla pieszych wzdłuż istniejącego obiektu mostowego w ciągu drogi powiatowej Nr [...] w m. R." podano kwotę 48.000 zł (http://edziennik.lublin.uw.gov.pl/WDU_L/2016/2122/oryginal/Zalacznik5.pdf).

Z dat tych nie wynika, aby w 2015 r. Wójt miał obowiązek poniesienia jakichkolwiek kosztów związanych z budową kładki. Wysokości tych kosztów nie wskazała również Rada Gminy, pomimo zarzutu, że były one za wysokie.

Jeśli chodzi o udzielenie zamówień firmom rekomendowanym, zgodzić się należy z Kolegium, że z protokołu z sesji wynika jedynie bardzo ogólna wzmianka o tym fakcie bez podania konkretnych kwot wydatków. Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że doszło do wydatkowania gminnych środków na rzecz takich firm, to w stosunku do kwoty całorocznych wydatków budżetowych, tj. ok. 30.000.000 zł jest to nikła kwota (50.000 zł) i nie spowodowała ona przekroczenia kwoty wydatków przewidzianej w ustawie budżetowej. Kwestia rozliczenia Wójta z postępowania związanego z udzielaniem zamówień bez uwzględnienia procedury przetargowej, powinna być badana w innym postępowaniu, a nie podczas debaty absolutoryjnej.

Z przedstawionych uwag wynika, że wskazując na niegospodarność Wójta - w skardze wymieniono jako źle wydatkowane tylko dwie konkretne kwoty: 370.000 zł, którą radni Gminy podczas obrad nad udzieleniem absolutorium znali, bo została uwidoczniona we wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie Wójtowi absolutorium i 50.000 zł, która pojawiła się dopiero w skardze. Co do tej pierwszej - Wójt podjął samodzielną decyzję o dofinansowaniu spółki "N." nie w kwocie 370.000 zł, tylko 126.129,26 zł, co do drugiej – z niczego nie wynika, aby radni znali ją i brali pod uwagę podczas oceny wykonania uchwały budżetowej.

Kończąc, powtórzyć raz jeszcze trzeba, że ocenę wykonania budżetu powinien cechować obiektywizm. Wyraźnie podkreślana konieczność ograniczenia się podczas tej oceny jedynie do zbadania wykonania przez wójta założeń ustawy budżetowej ma na celu uniemożliwienie wykorzystania tej instytucji do innych.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego, Rada Gminy odmówiła udzielenia absolutorium Wójtowi bez dokonania kompleksowej oceny wykonania przez niego uchwały budżetowej. Dlatego Kolegium w uprawniony sposób uznało, że poprzez fragmentaryzację elementów tej oceny, naruszyło wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy.

Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718).