I SA/Po 921/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-02-17	
Data wpływu	2010-12-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Włodzimierz Zygmont /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3, art. 18a ust. 1, art. 28a ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Tezy
1.W obecnym stanie prawnym, nieuprawniony jest pogląd znajdujący wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu - co do związania rady gminy treścią wniosku komisji rewizyjnej i konieczności poddania pod głosowanie tego wniosku. 

2.Rada gminy ma prawo do decydowania o treści uchwały.ustawa nadaje mocną pozycję komisji rewizyjnej w procedurze absolutoryjnej, to jednakże rada, a nie ta komisja, podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium i rada decyduje o ostatecznej treści uchwały w przedmiocie absolutorium. 

3.Komisja rewizyjna jest organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień - nie może więc jej narzucić treści uchwały jaką ta ma podjąć. 

4. Nieuprawnione jest twierdzenie, iż głosuję się " w sprawie absolutorium" a treść uchwały powstaje dopiero w wyniku głosowania. Treść uchwał powinna być zatem sformułowana jeszcze przed samym aktem głosowania.Radni muszą wiedzieć jakiej treści uchwałę głosują.

5. Poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treści pozytywną, tj. brzmienie: "w sprawie udzielenia absolutorium". Tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Oddanie bezwzględnej większości głosów "za" uchwałą "w sprawie udzielenia absolutorium" prowadzi do jego udzielenia. Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. W sytuacji poddania pod głosowanie uchwały "w sprawie nieudzielenia absolutorium". Nieuzyskanie prze nią bezwzględnej większości głosów w przypadku np. "wstrzymania się" od głosu wszystkich radnych nie można zakwalifikować jako udzielenia absolutorium. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutarium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały "o niudzieleniu absolutorium" nie uzyskano bezwzględnej większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej - mieszkańców gminy.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Skwierzyńska Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2011r. sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności postanowień uchwały w sprawie absolutorium za 2009r. oddala skargę. /-/K. Wolna – Kubicka /-/ M. Skwierzyńska /-/ W.Zygmont	
Uzasadnienie
Komisja Rewizyjna Rady Miasta P. w dniu (...) 2010 r. przyjęła wniosek o nieudzielenie Burmistrzowi Miasta P. absolutorium z tytułu wykonania budżetu miasta za 2009r. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą z dnia (...) 2010 r. nr (...) w sprawie wyrażenia opinii o powyższym wniosku stwierdził, że wniosek jest uzasadniony nienależycie. Rada Miasta w dniu (...) 2010r. poddała pod głosowanie projekt uchwały "w sprawie absolutorium" przygotowany przez Burmistrza i przyjęła uchwałę udzielającą absolutorium. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydaną w trybie nadzoru uchwałą z dnia (...) 2010r. Nr (...) orzekło nieważność uchwały z powodu poddania pod głosowanie projektu uchwały niezgodnego z wnioskiem Komisji Rewizyjnej.

W dniu (...) 2010r. Rada Miasta P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej: uosg) oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych w związku z art. 121 ust 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach (Dz. U. nr 157 poz. 1241 - dalej: uofp), podjęła uchwałę Nr (...) ponownie udzielającą absolutorium Burmistrzowi Miasta P.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm. - dalej: uorio) oraz art. 91 ust. 1 uosg orzekło nieważność powyższej uchwały, jako podjętej sprzecznie z przepisami prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium ustaliło i zważyło co następuje:

Z wyciągu z protokołu obrad sesji wynika, że Rada zajęła się "rozpatrzeniem po raz drugi projektu uchwały w sprawie absolutorium za rok 2009 dla Burmistrza Miasta P." oraz, że na sesji Przewodniczący Rady przeprowadził głosowanie nad uchwałą "w sprawie absolutorium za rok 2009 dla Burmistrza Miasta P.", poprosił radnych aby głosowali słowami jestem za udzieleniem absolutorium", "jestem za nieudzieleniem absolutorium" lub "wstrzymuje się". Wynika stąd, że Przewodniczący Rady nie zarządził głosowania a jedynie wezwał radnych do złożenia oświadczenia - "jestem za udzieleniem absolutorium" lub "jestem przeciw udzielenia absolutorium" lub "wstrzymuje się". Na 15 radnych 8 wypowiedziało się imiennie, że są "za udzieleniem absolutorium" a 7 "za nieudzieleniem absolutorium". Z wyjaśnień wynika także, iż nie poddano pod głosowanie ani projektu uchwały w sprawie absolutorium przygotowanego przez Burmistrza ani wniosku Komisji Rewizyjnej.

Sporządzenie uchwały o udzielenie absolutorium na podstawie powyższych oświadczeń radnych stanowi istotne naruszenie art. 18 "a" ust 3 uosg. Komisja Rewizyjna na podstawie wyżej powołanego przepisu ma wyłączne prawo do występowania z wnioskiem w sprawie absolutorium i tylko projekt uchwały zgodny z wnioskiem może być poddany pod głosowanie radzie. Z przepisu nie wynika expressis verbis ani nie da się wyprowadzić wniosku, że radni powinni na sesji tylko zapoznać się z treścią wniosku komisji rewizyjnej. Regulacja ta nie wspomina o zapoznaniu kogokolwiek z czymkolwiek. Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium kierowany jest do rady gminy, co skutkuje tym, ze rada winna go rozpatrzyć i zająć stanowisko w sposób właściwy dla organu kolegialnego - poprzez głosowane nad tym wnioskiem lub projektem uchwały zgodnym z wnioskiem Komisji Rewizyjnej.

Miasto P. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżanej uchwale zarzuciło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 18 ust. 2 pkt 4 uosg oraz art. 199 ust. 3 uofp, poprzez błędne przyjęcie braku wyłączności kompetencji rady do podejmowania uchwały w sprawie absolutorium,

- art. 18a ust. 1 uosg, poprzez przyjęcie braku funkcjonalnej podległości komisji rewizyjnej radzie i związanie rady opiniami komisji,

- art. 18a ust. 3 uosg, poprzez przyjęcie, że rozstrzygającym w sprawie treści uchwały absolutoryjnej jest wniosek komisji rewizyjnej,

- art. 28a ust. 1 i 2 uosg poprzez przyjęcie, że głosowaniu podlega wniosek komisji rewizyjnej, a nie projekt uchwały, oraz przyjęcie, że uzyskanie przez przedstawiony radzie projekt uchwały wymaganej kwalifikowanej większości głosów nie stanowi ważnego podjęcia uchwały w sprawie absolutorium,

- art. 30 ust. 2 pkt 1 uosg, poprzez przyjęcie, że kompetencja burmistrza dotycząca przygotowywania projektów uchwał jest wyłączona kompetencjami komisji rewizyjnej w przypadku uchwał absolutoryjnych.

Uzasadniając zarzuty podniesione w petitum skargi, Miasto P. wywodziło, jak następuje: zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 4 uosg do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwały w sprawie absolutorium dla wójta. Jest to suwerenna uchwała wynikająca z ustawowych kompetencji rady. Żaden inny organ, a tym samym organ wewnętrzny, jakim zgodnie z art. 18a ust. 1 uosg jest komisja rewizyjna rady, nie może decydować o treści rozstrzygnięć najwyższego, stanowiącego organu gminy. Sformułowanie przez komisję rewizyjną wniosku na podstawie dyspozycji art. 18a ust. 3 uosg w sprawie absolutorium nie może narzucać treści podejmowanej przez radę gminy uchwały. Taka interpretacja tych przepisów jednoznacznie wynika z wyroku NSA z 02 lipca 2008 II GSK 225/08 opub. Legalis, którego pełna teza, poza treścią przywołaną przez Kolegium RIO we wskazanej wyżej uchwale nr 11/861/2010, zawiera także zdanie drugie "wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi) ma walor niewiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji."

Zgodnie z przepisem art. 28a ust. 1 uosg jak i art. 199 ust. 3 uofp mającego zastosowanie do procedury absolutoryjnej za 2009r., jednoznacznie wynika konieczność podjęcia uchwały, a nie przegłosowania wniosku komisji. Takie stanowisko "uprawnia" orzecznictwo sądów administracyjnych: w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000r. l SA/Wr 1798/99 (opubl. Legalis) sformułowano tezę "wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania własnego budżetu". Dalej stanowisko to podtrzymuje wyrok z dnia 12 lipca 2002r. l SA/Lu 525/02 (opubl. Legalis).

Regionalna Izba Obrachunkowa błędnie wywodzi, iż przepis art. 18a ust. 3 uosg nakłada obowiązek poddania pod głosowanie wniosku komisji rewizyjnej. Z uzasadnienia zaskarżanej uchwały nie wynika tok interpretacji organu nadzoru w jakim uznano, że uchwała rady gminy przyjęta zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 uosg i art. 199 ust. 3 uofp tj. wymaganą ustawowo większością głosów radnych po przeprowadzeniu przepisanej prawem procedury absolutoryjnej może być uznana za nieważną. Poza, sprzecznym z stanem faktycznym, który jednoznacznie wynika z protokołu przebiegu sesji, ustaleniem braku głosowania, a jedynie złożeniem przez radnych oświadczeń oraz wyrażonym jednym zdaniem wskazaniem konieczności głosowania wniosku komisji rewizyjnej lub projektu uchwały zgodnego z tym wnioskiem, stanowiska tego organ nadzoru nie poparł żadnym argumentem - stąd trudno jest o ustosunkowanie się do takiej tezy.

Nadto, z pisemnej opinii sporządzonej na wniosek Miasta P. przez M. K., wynika, że projekt uchwały nie może sugerować ostatecznego rezultatu głosowania nad absolutorium. Dlatego w projekcie uchwały przygotowanym przez Burmistrza i przedłożonym Radzie należy pozostawić miejsce na wpisanie wyniku głosowania "w sprawie absolutorium". Treść uchwały absolutoryjnej (podobnie jak treść uchwał w sprawie wyboru na różne stanowiska) powstaje dopiero w wyniku głosowania. Radni nie głosują wszakże nad wnioskiem komisji rewizyjnej, ale samodzielnie dokonują wyboru alternatywnego, czy są za udzieleniem absolutorium, czy też przeciw udzieleniu absolutorium, ew. wstrzymują się od głosu. O treści postanowienia uchwały dotyczącego udzielenia lub nieudzielania absolutorium burmistrzowi decyduje dopiero wynik głosowania. Przyjęcie konstrukcji, jaką wydaje się sugerować Kolegium RIO, prowadziłoby do pewnego rodzaju procesu formułkowego tzn. w całkowitym oderwaniu od faktów należy przygotować i przegłosować projekt uchwały podyktowany przez komisję rewizyjną nawet wiedząc, że spowoduje to brak rozstrzygnięcia sprawy absolutorium. Prowadziłoby to do uznania podporządkowania organu wykonawczego (wójta) komisji rewizyjnej narzucającej treść projektu uchwał i ubezwłasnowolnienia suwerennej rady przez jej organ wewnętrzny.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. stwierdziło, że podniesione w skardze zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego nie dają podstaw do uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym Sąd do jego uchylenia. W ocenie Sądu, w obecnym stanie prawnym, nieuprawniony jest pogląd znajdujący wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu - co do związania rady gminy treścią wniosku komisji rewizyjnej i konieczności poddania pod głosowanie tego wniosku. Sama procedura głosowania w radzie gminy została jednak przeprowadzona nieprawidłowo - co przesądza o tym, iż naruszenie prawa przez organ nadzoru nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 uosg do wyłącznej właściwości rady gminy należą: uchwalanie budżetu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Według art. 18a ust. 3 ustawy komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Według art. 18a ust. 1 rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie z art. 28a ust 1 uosg zdanie drugie, przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3.

W ocenie Sądu analiza przytoczonych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż do wyłącznej kompetencji komisji rewizyjnej należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium a rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium nie może nie wziąć pod uwagę stanowiska komisji. To jednak właśnie rada gminy ma prawo do decydowania o treści uchwały. Jak wskazano w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 1179/07, ustawa nadaje mocną pozycję komisji rewizyjnej w procedurze absolutoryjnej, to jednakże rada, a nie ta komisja, podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium i rada decyduje o ostatecznej treści uchwały w przedmiocie absolutorium. Przedstawione stanowisko potwierdza także fakt, iż kontrolując działalność wójta, rada gminy powołuje w tym celu komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 ustawy) - co prowadzi do wniosku, iż jest ona organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień - nie może więc jej narzucić treści uchwały jaką ta ma podjąć. Sąd w tej kwestii podziela pogląd przedstawiony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 225/08 czy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 525/02 - a nie zgadza się z poglądem m.in. WSA w Poznaniu I SA/Po 856/04. Przepis art. 28a ust. 1 zdanie drugie mówi wprost, iż rada podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium a nie poddaje pod głosowanie wniosek komisji. Ponadto powołany przepis stanowi, iż przed podjęciem uchwały rada gminy jedynie zapoznaje się z wnioskiem i opinią komisji rewizyjnej.

Zdaniem Sądu procedura związana z głosowaniem uchwały absolutoryjnej dla burmistrza Miasta P. została w niniejszej sprawie przeprowadzona w sposób wadliwy. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż głosuje się "w sprawie absolutorium" a treść uchwały powstaje dopiero w wyniku głosowania. Art. 28a ust. 1 uosg wskazuje wyraźnie o podejmowaniu uchwały rady gminy "w sprawie udzielenia" albo "w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium". O uchwale w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium stanowi także art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy. Treść uchwał powinna być zatem sformowana jeszcze przed samym aktem głosowania. Radni muszą wiedzieć jakiej treści uchwałę głosują. W ocenie Sądu poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treści pozytywną, tj. brzmienie: "w sprawie udzielenia absolutorium". Tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Oddanie bezwzględnej większości głosów "za" uchwałą "w sprawie udzielenia absolutorium" prowadzi do jego udzielenia. Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. Problematyczna sytuacja występowałaby w sytuacji poddania pod głosowanie uchwały "w sprawie nieudzielenia absolutorium". Nieuzyskanie prze nią bezwzględnej większości głosów w przypadku np. "wstrzymania się" od głosu wszystkich radnych nie można zakwalifikować jako udzielenia absolutorium. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje ponownego głosowania w sprawie uchwały o przeciwnej treści. Z kolei nikt nie może zmusić radnych do zmiany stanowiska i jest teoretycznie możliwe, iż ponownie wstrzymaliby się od głosu - co spowodowałoby brak rozstrzygnięcia w kwestii absolutorium. Spotykane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, iż na tym etapie po prostu kończy się procedura i to bez jednoznacznego rozstrzygnięcia, jest nie do zaakceptowania. Udzielenie albo nieudzielenie absolutorium jest dla gminy kwestią zasadniczą i węzłową. Instytucja absolutorium w państwach demokratycznych jest związana z kontrolą przez organ przedstawicielski wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny czy nie z uchwalonym budżetem. Może rozpocząć procedurę referendum (art. 28a ust. 1 uosg).

Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały "o nieudzielenie absolutorium" nie uzyskano bezwzględnej większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej - mieszkańców gminy. Przykładowo brak takiej uchwały może nie być obojętny dla jednostek finansujących działalność gminy. Wyborcy, jakimi są mieszkańcy gminy także mają prawo do pełnej informacji w tej sprawie. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 525/02 (pomimo tego, iż wyrażone zostało na tle wcześniejszego stanu prawnego), iż co do zasady, głosowanie przeprowadza się "za" (czymś, kimś), a nie "przeciw". Jedynie zatem głosowanie "w sprawie udzielenia absolutorium", doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia "w sprawie absolutorium" (jego udzielenia albo nie).

Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku - pomimo naruszającego prawo rozstrzygnięcia organu nadzoru. Wskazane naruszenie nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy.

/-/ K. Wolna-Kubicka /-/ M. Skwierzyńska /-/ W. Zygmont

.