III SA/Wr 459/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-13	
Data wpływu	2008-08-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska
Maciej Guziński /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592;  art. 12 pkt 6, art. 30 ust. 1 a, art. 13 ust. 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu w Ś.Ś. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu w Ś. Ś. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Ś. Ś. na sesji która odbyła się w dniu [...] obradowała - między innymi - w kwestii podjęcia uchwały w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu w Ś. Ś. absolutorium. O udzielenie Zarządowi absolutorium - w związku z pozytywną oceną wykonania budżetu - wnioskowała Komisja Rewizyjna, a Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w uchwale Nr [...] z dnia [...] wydał o tym wniosku pozytywną opinię. W posiedzeniu sesji Rady brało w tym dniu udział 17 radnych (skład ustawowy). Z protokołu sesji obrazującego jej przebieg wynika, że Rada rozpatrzyła sprawozdanie Zarządu z wykonania budżetu Powiatu za rok [...]. Następnie odczytano wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium oraz ww. uchwałę Składu Orzekającego RIO opiniującą ten pozytywnie. W kolejnym punkcie przystąpiono do głosowania uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla Zarządu Powiatu. Po zamknięciu dyskusji za podjęciem uchwały głosowało [...] radnych, przeciw było [...], wstrzymujących się [...]. Wobec powyższego, Przewodniczący Rady poinformował radnych, że niepodjęcie tej uchwały jest jednoznaczne z nieudzielaniem absolutorium dla Zarządu Powiatu.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...], podjętą na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592 z późn.zm.) w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dna 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś., Nr [...] z dnia [...] w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu w Ś. Ś., wobec naruszenia art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 199 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że opisana wyżej uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu [...] i objęta została postępowaniem nadzorczym podczas którego stwierdzono, że została ona podjęta z naruszeniem art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten przyznaje radzie kompetencje do rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu oraz do podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu.

Organ zaznaczył, że postępowanie absolutoryjne jest postępowaniem sformalizowanym. Rozpoczyna się od przedstawienia radzie powiatu, w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym - sprawozdania rocznego z wykonania budżetu, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki - sporządzonego przez zarząd powiatu ( art. 199 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

Warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest uprzednie rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu przez radę. Zdaniem organu nadzoru rozpatrzenie sprawozdania polega na zaznajomieniu się z nim i przeanalizowaniu przez radę, co powinno nastąpić na sesji rady zwoływanej w tym celu. Jest to zatem czynność faktyczna która zakłada pewną aktywność rady. Rozpatrzeniu sprawozdania powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu. Minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdania" to omówienie go i umożliwienie radnym zabrania głosu w dyskusji nad sprawozdaniem.

Na podstawie protokołu sesji Rady Powiatu w Ś. Ś. Nr [...] z dnia [...]. (zwłaszcza pkt [...] porządku obrad - dotyczących uchwał w sprawie wykonania budżetu Powiatu oraz udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu) organ nadzoru stwierdził, że radni nie przedstawili żadnych uwag krytycznych odnoszących się do sprawozdania z wykonania budżetu przedstawionego przez Zarząd Powiatu w Ś. Ś., jak również nikt z radnych nie zabrał głosu nad tym punktami porządku obrad. Rada podjęła wskazaną na wstępie uchwałę przy ustawowym składzie [...] radnych głosami: [...] za udzieleniem absolutorium, [...] za nieudzielaniem absolutorium, [...] głosów wstrzymujących się. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że nie było podstaw merytorycznych do nieudzielenia absolutorium z wykonania budżetu za [...].

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat w Ś. Ś. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (poprzedzonej uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...]) wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W skardze zarzucono jej rażące naruszenie art. 12 pkt 6 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez stwierdzenie nieważności nieistniejącej uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś.. Zdaniem skarżącego na sesji w dniu [...] poddano pod głosowanie jedynie projekt uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu (która to uchwała nie została skutecznie podjęta, gdyż nie uzyskała wystarczającej liczby głosów za, przewyższającą ilość głosów przeciw), nie głosowano natomiast projektu uchwały w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi absolutorium. W takiej sytuacji, skarżący wywodzi, że uchwała taka nigdy nie została podjęta, a zatem Kolegium nie mogło jej uchylić. Zarzucono również, że organ nadzoru wadliwie uznał, iż podjęcie uchwały na sesji rady, musi każdorazowo poprzedzać dyskusja radnych na tej sesji.

Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że skoro więcej radnych obecnych na sesji w dniu [...] głosowało przeciwko podjęciu uchwały w sprawie udzielania absolutorium (brak wystarczającej ilości głosów "za") to właśnie ze względu na sposób oddania głosów, takiej uchwały nie podjęto. Nie oznacza to jednak, że tym samym prawidłowo i skutecznie podjęto uchwałę o nieudzielaniu absolutorium. Takiego rodzaju uchwały nie poddano w ogóle pod głosowanie - aktualnie obowiązujące przepisy tego nie wymagają. Brak tego rodzaju uchwały nie podlega więc kontroli ze strony RIO. Skoro Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. która faktycznie nie istnieje, dopuściło się naruszenia art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu absolutorium jest tożsame z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi absolutorium. Ponadto, jeżeli uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie istnieje pod względem prawnym, organ nadzoru nie mógł jej uchylić. Jeżeli to uczynił naruszył też art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Również art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie upoważniał organu nadzoru do uznania, że na sesji Rady Powiatu podjęta została uchwała, jakiej faktycznie nigdy nie poddano pod głosowanie.

Ponadto podniesiono, że literalne brzmienie przepisu art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym nie wymaga, aby radni dyskutowali nad projektem uchwały wyłącznie na sesji rady, gdyż tego rodzaju dyskusje mogą toczyć się również w komisjach rady. Z załączonego protokołu sesji Rady z dnia [...] jednoznacznie wynika, że Przewodniczący udzielił głosu radnym w sprawie dyskusji nad projektem uchwały o udzielenie absolutorium zarządowi, niemniej jednak radni wielokrotnie w tej sprawie się wypowiadali na posiedzeniach stałych Komisji Rady Powiatu i nie zabierali na sesji głosu, uznając za wystarczające zarzuty i uwagi krytyczne, wygłoszone na posiedzeniach komisji. Podkreślono, że organ nadzoru przeoczył, iż w ramach realizacji tego punktu sesji przedstawione były przez przewodniczących stałych komisji rady stanowiska wcześniej wypracowane na posiedzeniach przez stałe komisje Rady Powiatu.

Reasumując, skarżący stwierdził, że Zarząd Powiatu Ś. nie uzyskał absolutorium za rok [...] z tego względu, że na sesji w dniu [...] nie podjęto uchwały o udzieleniu absolutorium, niemniej nie można z tego wyprowadzać wniosku, że na tejże sesji Rada podjęła uchwałę o nieudzieleniu absolutorium.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując wywody prawne oraz odnoszące się do stanu faktycznego zawarte w zaskarżonej uchwale, wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów wskazujących na nieistnienie w obrocie prawnym unieważnionej przez Kolegium RIO uchwały, organ stwierdził, że uchwała ta została faktycznie i prawnie podjęta, co wynika z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzielaniu absolutorium. Zdaniem organu, odrzucenie o którym mowa w tym przepisie, w znaczeniu prawnym, oznacza odmowę jej przyjęcia. Dla wyrażenia woli rady w formie odrzucenia, wystarczy jedynie większość zwykła, co wynika z art. 13 ust. 2, gdyż przepis ten nie zastrzega dla odrzucenia bezwzględnej liczby głosów ustawowego składu rady. Jeżeli więc uchwała w sprawie udzielenia absolutorium nie uzyska wymaganej większości głosów to będzie to jednoznaczne z odrzuceniem tej uchwały, a to z kolei zrównuje się z sytuacją, w której rada powiatu nie udzieliła zarządowi absolutorium.

Organ nadzoru nie podzielił również pozostałych zarzutów wskazując, na przypisany mu ustawowo obowiązek badania nie tylko trybu w jakim uchwała została podjęta, ale też przesłanek merytorycznych jej podjęcia. W tym kontekście podkreślono, że instytucja absolutorium jest ściśle powiązana z oceną wykonania budżetu. Ocena wykonania budżetu polega zaś, między innymi, na porównaniu budżetu uchwalonego z wykonanym oraz wyjaśnieniu wszystkich przyczyn powstałych różnic, ustaleniu stopnia wykonania poszczególnych pozycji wydatkowych i dochodowych. W istocie kontrola budżetu przez radę jest więc kontrolą wykonania zadań powiatowych, które zostały ujęte w budżecie, przy zastosowaniu odpowiednich kryteriów. W rezultacie organ stwierdził (przywołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., III SA/Wa 2504/06), że to na organie, który udziela lub niedziela absolutorium ciąży obowiązek dokonania oceny sprawozdania i wykazania nieprawidłowości przy wykonaniu budżetu. Nie można więc zaakceptować poglądu, że ocena komisji stałych powiatu może zastąpić radę powiatu na sesji poświęconej absolutorium w ocenie wykonania budżetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym, badając akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie z taką kontrolą mamy właśnie do czynienia, gdyż ocenie Sądu poddano akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządowej, jakim jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. w sprawie nieudzielania absolutorium dla Zarządu Powiatu.

Sąd musi zatem ocenić czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przywołany wyżej przepis, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i ust 4 wskazanej wyżej ustawy ustrojowej. Równocześnie zauważyć należy, że w akcie tym nie zdefiniowano co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W świetle powyższych uregulowań należy przyjąć, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu jest więc dwustopniowe: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały.

W niniejszej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu Ś. o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu uznało, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art.199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2105 z późn.zm.), gdyż nie było podstaw merytorycznych do nieudzielania Zarządowi absolutorium z wykonania budżetu za rok [...].

Przed oceną stanowiska prezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym odniesienia wymaga jednak zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę, która nigdy faktycznie nie została podjęta a zatem nie istniejącą też w sensie prawnym.

Zarzut ten uzasadniono tym, że na sesji w dniu [...] pod głosowanie Rady poddano uchwałę o udzieleniu absolutorium. Uchwała ta nie została skutecznie podjęta wobec braku wymaganej ilości głosów "za". Rada nie głosowała natomiast uchwały o nieudzielaniu absolutorium, co oznacza, że nigdy takiej uchwały nie podjęto a zatem nie istnieje ona w sensie prawnym. Zdaniem strony skarżącej niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium powoduje, że Zarząd nie uzyskał absolutorium za rok [...].

Z kolei organ nadzoru odwołując się do art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wywodzi, że właśnie regulacja zawarta w tym przepisie przesądza, iż w okolicznościach niniejszej sprawy uchwała o nieudzieleniu absolutorium została w sensie faktycznym i prawnym podjęta.

Przed Sądem zawisł zatem spór o legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmujący również kwestię bytu prawnego uchwały stanowiącej przedmiot tego rozstrzygnięcia.

W ocenie składu orzekającego, w tej kwestii nie można jednak zgodzić się z argumentacją prezentowaną przez stronę skarżącą, z powodów niżej przytoczonych.

Bezsporne jest, że na sesji w dniu [...] pod głosowanie Rady poddano uchwałę o udzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu Ś.. Nie budzi również wątpliwości wynik tego głosowania: [...] głosów "za", [...] głosów "przeciw", [...] wstrzymujących się, przy ustawowym składzie Rady - 17 osób.

Według art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady należy, między innymi, podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 a ustawy o samorządzie powiatowym uchwałę w sprawie absolutorium rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Mając na uwadze regulację art. 12 pkt 6 ww. ustawy oczywistym jest, że przepis ten odnosi się do uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. (W/8/94, OTK 1995/1/7) na gruncie obowiązujących wówczas przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym "bezwzględna większość ustawowego składu rady" oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą.

Uchwała w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu Ś. absolutorium niewątpliwie nie uzyskała zatem bezwzględnej większości głosów. Dla skutków prawnych tego zdarzenia istotnego znaczenia nabiera więc przepis art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który w rozważaniach strony skarżącej został zupełnie pominięty. Przepis ten odnosi się właśnie do uchwały o udzieleniu absolutorium i stanowi, że jeżeli uchwała taka została w głosowaniu odrzucona, to jest to równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w sytuacji, gdy w głosowaniu nad uchwałą o udzieleniu absolutorium nie było bezwzględnej liczby głosów opowiadających się za udzieleniem absolutorium, doszło do przewidzianego w art. 13 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy - odrzucenia tej uchwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r. V SA/Wa 2258/07 LEX nr 342365; B. Dolnicki, R. Cybulska,J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, C. Matrysz. M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie powiatowym, Komentarz, ABC 2007, wyd. II). Jak wyjaśnia się w przywołanej literaturze "odrzucenie", o którym mowa w tym przepisie, w sensie prawnym oznacza odmowę przyjęcia takiej uchwały. Do takich wniosków prowadzić musi również wykładnia gramatyczna omawianego przepisu. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, jeżeli ustawa nie definiuje pojęcia "odrzucenia" uchwały, uzasadnione jest użycie tego słowa zgodnie z jego językowym znaczeniem. W tym ujęciu "odrzucić" to między innymi "nie przyjąć czegoś nie zgodzić się na coś (por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN tom II, Warszawa 1979). Odmowa przyjęcia uchwały (odrzucenie) w sprawie udzielenia absolutoriom wyraża się zatem w braku bezwzględnej liczby głosów radnych, którzy opowiadaliby się za jej przyjęciem. W takiej sytuacji nie stosuje się jednak przepisu art. 30 ust. 1a, jako wyjątku od reguły stanowiącej, że uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów (art. 13 ust. 1). Odrzucenie uchwały o udzieleniu absolutorium reguluje bowiem jedynie przepis art. 13 ust. 2 omawianej ustawy. Dla odrzucenia nie jest więc wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady, a wystarczy zwykła większość (art. 13 ust.1 ). Przepis art. 13 ust. 2 ww. ustawy nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, że do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutum wymagana jest bezwzględna większość ustawowego składu rady. Jest to zrozumiałe - sama istota odrzucenia uchwały wyklucza wymóg bezwzględnej większości, gdyż inaczej instytucja odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium byłaby bezcelowa. Ratio legis tego przepisu podyktowane jest koniecznością jednorazowego rozstrzygnięcia kwestii absolutoriom ( tak WSA w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r. V SA/Wa 2258/07). Dlatego też ustawodawca takie rozwiązanie wprowadził jedynie dla uchwały o udzieleniu absolutorium.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło więc do odrzucenia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, a to zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.

Nie jest więc trafne prezentowane w skardze stanowisko, że Zarząd Powiatu w Ś. Ś. nie uzyskał absolutorium z tego względu, iż Rada w ogóle nie podjęła uchwały o udzieleniu absolutorium. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia albo nieudzielania absolutorium (art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatu) oznacza to, że w sprawie absolutorium (udzielenia lub nie) rada musi wypowiedzieć się w formie uchwały. Nie można więc twierdzić, że Zarząd nie uzyskał absolutorium pomimo, że Rada nie wypowiedziała się tej kwestii w formie uchwały, która następnie poddana byłaby kontroli organu nadzoru. Przy interpretacji prezentowanej przez stronę skarżącą, należałoby bowiem przyjąć, że Zarząd nie uzyskał absolutorium pomimo, iż Rada nie podjęła żadnej uchwały w sprawie absolutorium. W takiej sytuacji, legalność nieudzielania absolutorium w takiej formie pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą formalną i merytoryczną organu nadzoru. Takim sytuacjom ma właśnie zapobiegać przepis art. 13 ust. 2 przywoływanej ustawy; jego celem jest bowiem jednorazowe rozstrzygnięcie kwestii absolutorium. Za koniecznością takiego rozwiązania przemawia również art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, który nakazuje radzie rozpatrzyć sprawozdanie zarządu z wykonania budżetu i podjąć uchwałę w sprawie absolutorium do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym. Gdyby zatem ustawodawca nie przewidział konstrukcji odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium - ze skutkiem równoznacznym z podjęciem uchwały o nieudzielaniu absolutorium - to kwestia dotycząca absolutorium dla organu wykonawczego mogłaby w ogóle nie być przez radę w formie uchwały rozstrzygnięta lub rozstrzygano by ją dopiero ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Ta okoliczność w istotny sposób mogłaby zaś rzutować na prawidłowość funkcjonowania powiatu. W tym miejscu wskazać też należy często przywoływane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte wyroku z dnia 12 lipca 2002 r. I SA/Lu 525/02, który stwierdził, że poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze prowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania. Jeżeli nie ma bezwzględnej liczby za lub przeciw przyjmuje się, że doszło do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium, co jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium. Pogląd ten, co prawda, odniesiony był do art. 28 b ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, ale treść tych przepisów na dzień oceny Sądu była identyczna z aktualnym brzmieniem art. 13 ust. 2 i art. 30 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o samorządzie powiatowym. Nie ma więc przeszkód do przyjęcia tego poglądu za aktualny również wobec regulacji zawartych w ustawie powiatowej.

Z podanych wyżej względów Sąd nie może podzielić zarzutów skargi wskazujących, że organ nadzoru stwierdził nieważność nieistniejącej uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. o nieudzieleniu absolutorium. Organ nadzoru prawidłowo bowiem przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do odrzucenia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, co z woli ustawodawcy jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu absolutorium. Brak zaś jakichkolwiek podstaw prawnych, aby taka uchwała nie była poddana kontroli organu nadzoru.

Zadaniem składu orzekającego, rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza również w istotnym stopniu obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie można więc uznać za uzasadnionych pozostałych zarzutów skargi.

W orzecznictwie i doktrynie silnie akcentuje się, że instytucja absolutorium jest mocno powiązana z oceną wykonania budżetu. Rada rozpatruje bowiem sprawozdanie z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu (art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej). Jak podkreśla się w orzecznictwie, absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady nad organem wykonawczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789; z dnia 18 stycznia 2006 r. , III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; z dnia 12 listopada 2007 r. V SA/Wa 2258/07, LEX nr 342365). Ugruntowany jest również pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742). Oznacza to, że rada może nieudzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu. Inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa - w niniejszej sprawie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r. I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796).

Trafnie Kolegium RIO podkreśliło, że uchwała absolutoryjna podejmowana jest w sformalizowanym trybie, który rozpoczyna się od przedstawienia radzie sprawozdania z wykonania budżetu, sporządzonego przez zarząd powiatu. (por. art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej). Rada rozpatruje zatem sprawozdanie i ocenia czy budżet został wykonany zgodnie z planem. Badaniu rady powinno podlegać czy uchwała rady gminy zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków została w sposób prawidłowy wykonana przez organ wykonawczy. Konieczne jest zatem ustalenie jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna to czynić w sposób kompleksowy odnosząc się do całości wykonania planu finansowego (por. przywołane wyżej orzeczenia WSA). Przy tych merytorycznych kryteriach oceny, nie bez znaczenia dla Rady powinno pozostawać stanowisko jej własnej komisji rewizyjnej opiniującej wykonanie budżetu ale przede wszystkim opinie składu orzekającego RIO. Izba jako organ sprawujący nadzór nad jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych prezentuje niewątpliwie obiektywne, fachowe stanowisko. Są to oczywiście tylko opinie, które nie mają charakteru wiążącego dla rady, ale przy ocenie merytorycznych przyczyn podjęcia uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium, opinie te powinny być przez organ niefachowy - jakim jest rada - wzięte pod uwagę. Jeżeli rada nie podziela zawartych w nich wniosków, powinna się do nich ustosunkować (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2001 r. SA/Bk 1049/01, LEX nr 79293; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA/Po 624/98). Takie ustosunkowanie się wiązać też należy z koniecznością przedstawienia przez Radę umotywowanych zarzutów dotyczących wykonania budżetu.

Oczywistym jest, że za liczbami budżetu kryją się poszczególne zadania jednostki samorządu terytorialnego które powinny być przez jej zarząd wykonane. Niemniej jednak, aby nie udzielić absolutorium, organ stanowiący musi wykazać i uzasadnić, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań nakreślonych uchwałą budżetową doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego. W przeciwnym wypadku dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady nakreślonej w art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej oraz w art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W tym względzie skład orzekający podziela takie właśnie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 6 października 2006r. III SA/Wa 2504/06.

Przedstawiony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, jakie w istocie były przyczyny nieudzielania absolutorium. Przyczyny te powinny być wykazane w procesie absolutoryjnym, który rozpoczyna się przedstawienia radnym sprawozdania zarządu z wykonania budżetu, co ma miejsce na sesji rady. Tymczasem na sesji Rady Powiatu w Ś. Ś. w dniu [...], umożliwiono radnym wypowiedzenie się w tym względzie w dyskusji, jednak jak wynika z protokołu, podczas rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu nie odnotowano żadnych wypowiedzi. Również przy rozpatrywaniu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium aktywność radnych ograniczyła się do ustalenia sposobu głosowania. Radnym odczytano umotywowany wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium oraz pozytywną opinię Składu Orzekającego RIO w przedmiocie tego wniosku, ale nie jest wiadomo jak merytoryczne uwagi zawarte w tych dokumentach zostały przez radnych ocenione. W szczególności nie podano żadnych argumentów, które w ocenie Rady przemawiałyby za pominięciem pozytywnej opinii Komisji Rewizyjnej oraz pozytywnej opinii Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej - a więc ciała jak najbardziej fachowego w kwestii wykonania budżetu. Jak już zauważono, Rada nie jest oczywiście związana tymi opiniami, jednak - wobec ich pozytywnej treści - konieczne było wykazanie, że nieudzielenie absolutorium wiąże się ściśle z niewykonaniem budżetu.

Sąd stwierdza również, że nawet, jeżeli podzielić stanowisko skarżącego, że z literalnego brzmienia przepisu art. 12 pkt 6 ustawy powiatowej nie wynika obowiązek przeprowadzenia dyskusji przed głosowaniem nad projektem uchwały o udzieleniu absolutorium, to nic nie zwalnia organu stanowiącego powiatu od obowiązku kompleksowej oceny wykonania budżetu i wykazania ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Rady - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - nie mogą w tym zakresie zastąpić jej komisje.

Przedstawione Sądowi dokumenty nie wykazują jednak merytorycznych powodów nieudzielenia przez Radę absolutorium. Z protokołu obrazującego przebieg sesji w dniu [...] nie wynika aby sprawozdanie z wykonania budżetu zostało przez radnych uznane za nierzetelne, aby przedstawiono krytyczne uwagi co do wykonania budżetu, aby podważone zostały pozytywne opinie Komisji Rewizyjnej oraz Składu Orzekającego RIO. Również strona, powołując się w skardze, na wypowiedzi przewodniczących Komisji nie wskazuje konkretnych zarzutów, które byłyby w powyższym zakresie przez nich na sesji przedstawione i dotyczyłyby braku rzetelności sprawozdania z wykonania budżetu oraz samego wykonania budżetu. Sąd zauważa również, że treść protokołu sesji (konkretnie w części odnoszącej się do punktu [...] porządku obrad), nie potwierdza, jak podnosi to skarżący, że "w ramach realizacji" punktu obrad dotyczącego głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu absolutorium (pkt [...]) "były przedstawiane stanowiska wypracowane wcześniej przez stałe Komisje Rady Powiatu na posiedzeniach". Z kolei z protokołu ze wspólnego posiedzenia komisji stałych, które miało miejsce w tym samym dniu, wynika, że na tym posiedzeniu omawiane były zmiany do budżetu uchwalanego na rok [...]. Zebrany materiał dowodowy nie wykazuje zatem zarzutów, jakie Rada miałaby co do wykonania budżetu roku [...] i motywów ich uzasadniających.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia uprawniały organ nadzoru do stwierdzenia, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu w Ś. Ś. nie opierała się na merytorycznych i uzasadnionych przesłankach wskazujących na niewykonanie budżetu z winy Zarządu. To zaś prowadziło do konkluzji, że tak podjęta uchwała istotnie narusza przepisy art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Skoro uchwała Rady Powiatu w Ś. Ś. poddana kontroli w postępowaniu nadzorczym podjęta została z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, to prawidłowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdziło jego nieważność.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia i wnioski Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.